Prokurimi Publik ne Shqiperi: Reformat dhe Sfidat Aktuale

Nga; Vera Ndrecaj BA (Hons) MBA

Research Assistant/Lecturer/PhD student at University of South Wales

vera.ndrecaj@southwales.ac.uk

Mediat Shqiptare jane perfshire kohet e fundit ne nje debat mbi aktin normative te qeverise per disa ndryshime dhe shtesa ne buxhetin e vitit 2013. Sipas Kryeministrit te Shqiperise z.Edi Rama “…kjo ishte nje akt e domosdoshem per shlyerjen i borxhit qe qeveria paraardhese i ka lene vendit, dhe "…ka si qellim permiresimin e situates aktuale ekonomike”. Por oposita nuk ndan te njejtin mendim. Duke ju referuar ish Kryeministrit z. Sali Berisha “…ky eshte nje skenar ogurzi qe do ta zhyse Shqiperine ne recension”. Pamvaresishte ketyre pikpamjeve, qellimi im nuk eshte per te analizuar anen politike te ketij debate por per te sjell ne vemendjen tuaj rendesine e mireadministrimit te fondeve publike dhe shpenzimeve te qeverise  nepermjet nje sistemi efektive te prokurimit publik. Fakti qe ky sistem nuk shihet si nje mekanisem strategjik qe ndihmon qeverine te arrije objektivat ekonomike, sociale dhe te mjedisit eshte shqetesuese. Kjo behet edhe me shqetesuese ne kushtet aktuale te Shqiperise ku sipas raportit te fundit te Komisionit Evropean per vendet kandidate ne BE qeveria Shqiptre eshte duke u perbadhur me nje deficitin buxhetor 50% me te larte se ai I planifikuari.   

Ne shume raste performanca e prokurimi publik matet vetem me shifra, por ne harrojme se menyra se si qeveria realizon prokurimin e mallrave, puneve dhe sherbimeve reflekton kontraten sociale qe kjo qeveria ka me qytetaret e vet. Me lejoni te sjell ne vemendjen tuaj nivelin e lart te korrupsionit  dhe abusimeve nepermjet prokurimeve ne infrustruktur, shkolla, spitale, polici dhe ushtri si resultat i nje sistemi prokurimi jo efikas.  Prokurimi I mallrave, puneve dhe sherbimeve sjell te ardhura ne buxhetin e shtetit atehere kur ka nje koordinim te mire ndermjet  kater shtyllave kryesore te ketij sistemi

1) kornizave ligjore te shoqeruar me rregullore te detajuar,

2) kuardri institucional,

3) faza operacionale dhe menaxhimi i tenderave

4) sistemi I kontrollit, monitorimit, dhe integritetit. 

Mungesa e literatures dhe nje diskutimi te gjere ku perfshine akademik, profesionist dhe praktikant ne lidhje me sfidat aktuale,  reformat, dhe perfitimet ekonomiko-sociale dhe te mjedisit nepermjet prokurimin publik duket sikur eshte nje axhende e len pas dore ne Shqiperi. Ne nje kohe kur Kombet e Bashkuara (UN), Organisata per Zhvillim dhe Bashkpunim Economik (OECD), Organisata Boterore e Tregtise (WTO), Banka Boterore (WB) e kane vene ate ne ‘top list’. Problemet lidhur me permiresimin e prokurimit publik ne Shqiperi eshte pjese e axhendes se organisatave nderkombetare qe aktualishte assistojne kete proces. Por mungesa e nje debati se sa te pershtatshme dhe te aplikueshme jane kriteret e vendosura nga nderkombetaret per specifiken politke, demografike, ekonomike dhe mjedisore te Shqiperis nuk eshte e qart. Kjo eshte si rrjedhoje e mungeses se informacionit se si direktivat e prokurimit dhe rregulloreve per zbatimin e kodit praktik te rekomanduara mund te  pershtaten per te permbushur nevojat e furnisuesve, kontraktoreve, dhe autoriteteve te blerjes, dhe se si mund te maksimisohen kapacitetet e kompanive te vogla dhe te mesme ne Shqiperi. 

Ne kete kontekst eshte thelbesore qe te shtrohen nje varg pyetjesh 

1. Sa effective jane rregulloret aktuale te prokurimit ne Shqiperi e pare nga perspektiva e furnisuesit, kontraktorit, dhe autoriteteve te blerjeve?
2. Sa ndikojne dhe si mund te pershtaten Direktivat e BE mbi prokurimin publik ne Shqiperi duke perfshire ceshtjet e meposhtme:

a.     Perfshirejen ne prokurimin publik te busineseve locale te vogla dhe te mesme

b.     Perdorimi I prokurimit publik per te avancuar objektivat ekonomike, sociale dhe mjedisore te politikave te qeverise

c.      Kompleksitetin dhe fleksibilitetin  e rregullave ekzistuese te prokurimit

d.     Dhe vlerat e ofruara per parat e shpenzuara

3. A eshte korrupsioni ne nivle te larta si resultat I cultures sone lidhjur me qendrimin ndaj ligjit apo eshte ceshtje e nje sistemi prokurimi jo efikas. 

4. Sa efektive jane trainimet dhe qualifikimet aktuale ne fushen e prokurimit publik.

Pamvaresisht kesaj, qellimi i ketij artikulli nuk eshte per tju pergjigjur pyetjeve te mesiperme  por eshte per te bere nje analize te shpejt te reformave dhe sfidave qe  prokurimit publik ne Shqiperi eshte duke ballafaquar aktualisht.

Cfare eshte prokurimi publik ?

Prokurimi publik përkufizohet si proces i blerjes se mallrave, punimeve dhe sherbimeve të financuara me fonde publike apo donacione. Wayne dhe Wittig (2002:2) kane perkufizuar ate si " ... një proces biznesi brenda një sistemi politik ". Por kohet e fundit  prokurimin publik  eshte duke u pare nga vendet ne zhvillim si nje hallke strategike qe perfshine te gjithe procesin e blerjes, dhënies apo marrjes me qira te mallrave , punëve apo shërbimeve në emër të një ministrie , departamenti apo administratë qofte kjo rajonale apo qendrore.  Sipas Bankes Boterore ne 2012 vellimi i tregut te prokurimit publik ne vendet ne zhvillim eshte 25-30% te produktet te brenshem bruto. Por vendet e zhvilluara anetare te Organisates per Zhvillim dhe Bashkpunim e shohin prokurimin publik ne nje aspekt me te gjere ku perfshine blerjet , qiran, licencimin , qiramarrjes , ekskluzivitetin i  puneve, shërbimeve dhe furnizimeve me mallra qe jane financuar nga buxheti i shtetit apo organisatat nderkombetare pamvaresishte se vellimi i tregut te prokurimeve publike eshte me i vogel 10-15% e produktit te brenshem bruto per shkak te sistemit ekonomik qe ata implementojne. Prokurimi publik  perbehet nga tri faza kryesore

1) Planifikimi – percaktimin e nevojave dhe vendimmarrjen per blerjen e mallrave, puneve, apo sherbimeve

2) Regullat percaktuese per kontratat qe sigurojne blere e ketyre mallra, puneve, apo sherbime dhe

3) procesi i administrimit te kontrates per te siguruar performance te lart.

Organisata per Zhvillim dhe Bashkpunim Ekonomik (OECD)  e sheh prokurimin publik si nje mekanisem strategjik qe manaxhon ne menyre efikase shpenzimet e qeverise ne blerjen e mallrave, sherbimeve dhe puneve te ndryshme.  Inkurajon sinergji, sjell risi dhe rritje ekonomike dhe te tregut, dhe gjithashtu garanton mbrojtjen e mjedisit, dhe mundesi per te sjell kursime finanaciare (OECD 2013). Por ne te njejten kohe nenvizon rendesine e reformave te vazhdueshme dhe paralajmeron mundesine e problemeve dhe stidave.

Reformat: Prokurimi publik ne Shqiperia ka bere progres te dukshem ne dekaden e fundit (EC 2011, WB 2012; 2013, WTO 2012). Fillimi i aplikimit te metodave te reja bashkohore si prokurimi elektronik ne vitin 2008, duke vazhduar ne 2009 me futjen ne system elektronik te te gjitha prokurimet me vlere me te madhe se 3,000€. Kjo eshte konsideruar nga Bashkimi Europian (EU) dhe institucionet te tjera nderkombetare si një nga arritjet më të mëdha që nga viti 1990 qe shenon fillimi i sistemit të prokurimit publik në Shqipëri. Dhe per kete arritje ne vitin 2010 Agjensia e Prokurimit Publik (APP) eshte vleresuar nga Kombet e Bashkuara (UN) me cmimin e dyte per permiresimin e transparences, pergjegjshmerise dhe pergjegjesise ne sherbimin publik (UN 2010)   Gjithashtu perpjekje jane bere per krijimin e nje  base ligjore me kritere te percaktuara nga Unioni Europian (EU) dhe Banka Boterore (WB)  dhe kontributin e APP ne mbikeqyrjen e ketyre standarteve. Keto perpjekje jane pasqyruar ne ndryshimet e herpashershme te ligjit per prokurimin publik - nent here ne periudhen kohore 1995-2011 (EC 2011).

Por reformat e viteve te fundit nuk ishin si resultat I ndergjegjesimit te qeverise per te pare prokurimin public si leve e politikave strategjike per te arritur objektivat sociale, ekonomike dhe mjedisore por si rrjedhoje e krizave apo presioneve nga organisatat, donatoret, dhe bisneset nderkombetare.  Ky eshte nje fenomen jo vetem ne Shiperise por ne pergjithesi nje fenomen I perbashket I vendeve ne zhvillim. Organisata per Zhvillim dhe Bashkpunim Ekonomik (OECD, 2013) ka nenvizuar rendesine e reformave te vazhdueshme per te ndertuar nje sistem te consoliduar, transparent, efikas dhe efektive, duke e pershkruare ate si shtulla kurrisore e nje qeverisje efikase. Kjo do te thote qe prokurimi i mallrave dhe shërbimeve për sektorin publik është thelbësor në veprimtarinë e çdo qeverie per te inkurajuar rritje ekonomike afat-gjate dhe te qendrueshme. Me fjale te tjera, mireadministrimi I fondeve buxhetore nepermjet koordinimit te kater shtyllave te permendura me lart, lirija e informimit dhe cultures se hapjes dhe transparences, konkurenca e lire ku bisneset e vogla lokale te jene pjese e ketij procesi. Dhe gjithashtu  pergaditja e nje stafi profesional me njohurit dhe kualifikime perkatese dhe profesionalism jane esentiale per nje zhvillim afatgjate ekonomik, social, dhe te mejdisit dhe gjithashtu nje arm e mire per te luftuar korrupsionit ne Shqiperi.

Reforma e prokurimit publik ka gjasa te kete sukses kur procesi  zhvillohet, ne hapat e sugjeruara meposht;
1. Mbështetja nga nivelet e larta politike - kjo është e nevojshme pasi ajo shmang ndonjë dyshim në lidhje me angazhimin e qeverisë për reformën
2. Publiciteti për avantazhet e sistemit të ri
3. Bashkëpunimi në mes të sektorit publik dhe privat, që mundeson perfitime te ndersjellta duke kuptuar më mirë problemet dhe nevojat e njëri tjetrit
4. Trajnimi i mirë i prokurimit: për të rritur aftësitë e stafit të prokurimit dhe të njoh nga afër furnizuesit me kërkesat e sistemit të reformuar
5. Legjislacioni i mirë i prokurimit: si legjislacioni primar dhe aktet nënligjore zbatuese

Sfidat: Pamvaresisht ketyre arritjeve prokurimi publik ne Shqiperi eshte larg standarteve Europiane sepse  1) corrupsioni eshte i lart 2) mungesa e konkurence eshte evidente - bizneset e vogla lokale nuk janë të inkurajuar që të jene pjesë e procesit për shkak se eksiston nje mentaliteti qe keto kompani nuk jane te afta ti pergjigjen kerkesave te tregut si resultat i mungeses se kapacitetet  3) mungesa e nje stafi te qualifikuar dhe njohurive ne fushen e procurimit publik 4) mungesa e koordinimit te kater shtyllave kryesore te permendura me lart.

Edhe pse, ne dukje legjislacioni eshte modern dhe eshte konsideruar nga Organisata Boterore e Tregtise (2012) si nje arritjet e madhe, ligjet vetëm nuk arrijnë te bejne asgje sepse varet nga zbatimi i tyre ne praktike.  Ne shume raste kornizat ligjore jane komplekse dhe jane subjekt i interpretimeve individuale, ku lejon hapesire per abusime dhe korrupsion. Kjo behet me shqetesuese kur ka nje mungese te regullatoreve te detajuara dhe te qarta per stafin profesionist . Por fatkeqesisht kordinimi i akteve ligjore me regulloren e prokurimit publik mbetet nje sfid. Kjo eshte vene ne dukje edhe nga Banka Boterore ne nje raport te sajin ne (2012) ku ka ngritur shqetesimin e saj jo vetem rreth ketij problmi por edhe rreth mungeses se kapaciteteve profesionale dhe te nje stafi te kualifikimin, sistemit te dobët te kontrollit dhe menaxhimit, korrupsionin e lart, dhe gjithashtu problemet kulturore ne raport me ligjin.

Integriteti i prokurimit publik perben edhe nje problem tjeter per Shqiperin perderisa ai eshte nje nga aspektet me te rendesishme te nje sistemi prokurimi modern dhe inovative ku mundeson zvogelimin e praktikave abusuese dhe korrupsionin. Ky merr nje rendesi te vecant si resultat i nivelit te lart te korrupsionit ne Shqiperi. Transparency International (2013) ka renditur Shqiperin ne vendin e 116 ku niveli i korrupsionit ne sektorin publik eshte  31 (Sistemi i vleresimit eshte 0 -100 qe do te thote 0 -  shume i korruptuar dhe 100 - shume i paster). Ndershmeria dhe saktesia ne te gjitha fazat e prokurimit publik eshte nje nga vlerat themelore qe parandalon cdo dhoje korrupsioni. Dhe kjo eshte nje nder arsyet primare qe Bashkimi Evropian e ka vendosur prokurimin publik si nje prioritetet, duke e quajtur ate ‘nje sistem qe gjeneron korrupsion’ ku mund te shderrohet ne ‘kancer’ qe vonon zhvillimin ekonomiko-social dhe ‘vret’ konkurencen e lire. Ku mund te shenderrohet ne ‘krim kunder shoqerise’ dhe keqperdoret nga pushtetit per perfitime private.

Abuzimet me ligjin dhe korrupsionin e lart ne te gjitha fazat e tenderimit  eshte evident. Me lejoni te sjell ne vemendjen tuaj proceset e tenderimit te Lotarise Kombetare, ne ushtri dhe polici.  Padyshim keto raste dhe raste te tjera te shumta bejne me te dukshme problemet me kornizen ligjore, institucionale dhe kriteret e kualifikimit te kompanive qe sjell deme ekonomike por gjithashtu demton konkurencen e lire, dhe mungesen e vendosjes se cmimeve dhe tarifave ne tendera. Kjo na ben te mendojme qe e gjithe procedura e konkurimin eshte ndertuar ne nje menyre te tille qe fituesi te jete i parashikuar pa filluar tenderi. Kjo do te thote qe ligji qe rregullon perzgjedhjen e kontratave (LPP) Nr 9643 i ndryshuar ne 2011 nuk funksionon perderisa ai krijon hapesira per abuzime. Ndryshimi i praktikave aktuale e tenderimit eshte nje sfid per qeverin e re dhe profesionistet ne kete fushe, sepse, raste te tilla nuk sjellin asnje perfitim ne buxhetin e shtetit perkundrazi e demtojne ate. Ky problem eshte identifikuar edhe nga raporti i Keshillit Europian (2012:) ku thuhet ‘...legjistlacioni, sistemet e monitorimit dhe kontrollit te zbatimit te rregullave te prokurimit publik dhe administrimi i kontratave nuk jane  gjitheperfshirese...dhe eshte nje sfid per qeverine Shqiptare’. 

Nje analize e shpejt e ketyre reformave dhe sfidave aktuale, tregon qe Shqiperia ka bere progres qe nga 1990 qe shenon fillimin e prokurimit publik. Por kjo nuk eshte e mjaftueshme per te arritur standarte nderkombetare. Perderisa kompleksiteti i kornizave ligjore dhe mungesa e rregulloreve te detajuara, mungesa e kordinimit ndermjet mekanismave te ketij sistemi, mungesa e kapaciteteve profesionale dhe monetare, mungesa e informacionit te lire, dhe mosinkurajimin e bisneseve te vogla dhe te mesme per te marre pjese ne tendera mbeten sfiduese.  Ne kete pikpamje, keto sfida behen akoma me te veshtira kur mendon brishtesine dhe ndryshimet e vazhdueshme demografike, politike, dhe ekonomike qe mund te kene impakt te drejtperdrejt ne performancen e ketij sistemi  dhe qe mund te rezultoj ne nje perpjekje te deshtuar te qeverise per te ndertuar nje sitem fleksibel, te qendrueshem, afat-gjate, transparent, te besueshem per publikun dhe qe inkurajone rritje ekonomike.